Карта коррупционных рисков

Коррупционные риски могут возникать практически в любом государственном, муниципальном или бюджетном учреждении. Наиболее уязвимыми являются закупки, распоряжение имуществом, приёмка товаров и работ, кадровые решения, предоставление услуг гражданам, распределение денежных средств и рассмотрение обращений.

Карта коррупционных рисков — это внутренний документ учреждения, в котором фиксируются процессы и отдельные этапы деятельности, где существует вероятность совершения коррупционного правонарушения.

Главная задача карты — не просто перечислить возможные нарушения, а определить:

•    где именно возникает риск;
•  кто может повлиять на принятие решения;
•  каким способом может быть предоставлено незаконное преимущество;
•  какие личные или имущественные выгоды могут быть получены;
•  какие меры позволят снизить вероятность нарушения.

Минтруд России рекомендует представлять деятельность организации в виде отдельных бизнес-процессов, выделять в каждом процессе критические точки, описывать возможные коррупционные правонарушения и разрабатывать меры по устранению или минимизации рисков.
Коррупционный риск — это вероятность того, что при выполнении служебных обязанностей работник сможет использовать свои полномочия вопреки интересам учреждения, граждан или государства.

Коррупционный риск возникает, если у работника имеется возможность:

•  принимать решения по своему усмотрению;
•  предоставлять преимущества отдельным лицам;
•  влиять на выбор поставщика;
•  распоряжаться деньгами или имуществом;
•  скрывать нарушения;
•  изменять очередность или результаты процедур;
•  получать подарки, услуги или иные выгоды;
•  действовать в условиях конфликта интересов

.Важно отличать коррупционный риск от уже совершенного правонарушения. Риск возникает там, где существуют условия для злоупотребления: широкие дискреционные полномочия, отсутствие контроля, возможность единоличного решения, непрозрачный выбор контрагента или слабое документирование.

Минтруд связывает оценку рисков с выявлением конкретных бизнес-процессов и операций, при которых наиболее вероятно совершение коррупционных правонарушений как для личной выгоды работника, так и в интересах самой организации.

При разработке карты учреждение может руководствоваться следующими документами:

•  Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
•  Ст. 13.3 указанного закона, устанавливающей обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции;
•  Методическими рекомендациями Минтруда России по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции;
•  Методическими рекомендациями по выявлению и минимизации коррупционных рисков при осуществлении закупок;
•  локальными актами учреждения — антикоррупционной политикой, положением о конфликте интересов, правилами закупок, положением о комиссии по противодействию коррупции.

Для закупочной деятельности Минтруд рекомендует оформлять сведения в виде реестра или карты коррупционных рисков. В таком документе отражаются закупочная функция, возможное коррупционное проявление, должности, подверженные риску, и меры контроля.
Карта коррупционных рисков позволяет системно определить, где именно в деятельности учреждения может возникнуть коррупционная ситуация.
Она необходима для того, чтобы:

•  установить перечень наиболее уязвимых процессов;
•  определить работников и должности, связанные с коррупционными рисками;
•  снизить зависимость результата от решения одного должностного лица;
•  выявить ситуации конфликта интересов;
•  установить дополнительные проверки перед принятием важных решений;
•  определить, какие документы должны подтверждать законность процедуры;
•  распределить ответственность между подразделениями;
•  подготовить программу профилактических мероприятий.

Карта не должна быть формальным перечнем общих фраз. Запись «возможны коррупционные проявления» недостаточна. Необходимо указать конкретный процесс, конкретное действие, возможный способ злоупотребления и конкретную меру контроля.

Этапы разработки карты коррупционных рисков:

1) Издать распорядительный документ. Руководитель учреждения утверждает приказ о проведении оценки коррупционных рисков. В приказе целесообразно определить:

•  ответственного координатора;
•  состав рабочей группы;
•  сроки проведения оценки;
•  подразделения, участвующие в работе;
•  перечень документов для анализа;
•  порядок утверждения и актуализации карты.

В рабочую группу обычно включают представителей руководства, юридической службы, бухгалтерии, контрактной службы, кадрового подразделения и внутреннего контроля.

2) Описать деятельность учреждения. На первом этапе деятельность учреждения разбивают на отдельные процессы. Для типичного государственного или муниципального учреждения это могут быть:

•  закупки товаров, работ и услуг;
•  прием граждан и предоставление услуг;
•  начисление и выплата заработной платы;
•  прием на работу и продвижение сотрудников;
•  распоряжение имуществом;
•  приемка товаров и работ;
•  выдача разрешений, справок и документов;
•  контроль качества услуг;
•  работа с денежными средствами;
•  привлечение подрядчиков и арендаторов;
•  рассмотрение обращений граждан;
•  списание материальных ценностей.

Чем подробнее описан процесс, тем легче обнаружить риск. Например, «закупочная деятельность» — слишком широкая формулировка. Ее лучше разделить на планирование потребности, подготовку технического задания, выбор способа закупки, оценку заявок, заключение контракта, приемку и оплату.

3) Выделить критические точки. Критическая точка — это этап, на котором у работника появляется возможность повлиять на результат процедуры.
К таким точкам относятся:

•  определение потребности учреждения;
•  расчет начальной цены;
•  подготовка технического задания;
•  выбор поставщика;
•  допуск участника к закупке;
•  оценка качества товаров или работ;
•  подписание акта приемки;
•  начисление стимулирующих выплат;
•  распределение мест или путевок;
•  принятие решения о списании имущества;
•  выдача разрешения или справки;
•  рассмотрение жалобы на действия сотрудника.

Именно на этих этапах необходимо описывать возможные коррупционные сценарии.

4) Определить возможное нарушение.
Описание должно отвечать на четыре вопроса:
1. Кто принимает решение?
2. На каком этапе?
3. Каким способом может быть предоставлено преимущество?
4. Что может получить заинтересованное лицо?
Например: Специалист по закупкам формирует техническое задание под характеристики конкретного поставщика, включая избыточные или уникальные требования, которым соответствует только один товар.
Или: Член комиссии участвует в рассмотрении заявки организации, связанной с ним родственными или деловыми отношениями, и не сообщает о конфликте интересов.

5) Определить должности, связанные с риском.
В карту включают не только руководителя учреждения. Коррупционный риск может возникать у:

•  директора;
•  заместителя директора;
•  контрактного управляющего;
•  членов закупочной комиссии;
•  заведующего хозяйством;
•  бухгалтера;
•  специалиста по приемке;
•  кадрового работника;
•  работников, распределяющих выплаты;
•  сотрудников, принимающих граждан;
•  материально ответственных лиц;
•  членов комиссий по списанию имущества.

Должность включается в карту не потому, что ее работник обязательно нарушит закон, а потому, что его полномочия объективно позволяют повлиять на решение.

Основные коррупционные риски возникают при:

1) Планировании закупок. Риск возникает, когда потребность учреждения формируется без объективного расчета. Работник может завысить объем, включить ненужные товары или заранее ориентироваться на конкретного поставщика.
Возможные проявления:

•  закупка товаров, не связанных с реальными потребностями;
•  завышение количества;
•  включение в план закупок избыточных характеристик;
•  неоднократная закупка одинаковых товаров небольшими партиями;
•  перенос закупки в срочный режим без достаточных оснований.

Меры контроля:

•  обоснование потребности подразделением-заказчиком;
•  сопоставление заявки с фактическим потреблением;
•  проверка остатков на складе;
•  анализ закупок за предыдущие периоды;
•  согласование крупных или нестандартных закупок несколькими должностными лицами.

2) Искусственное дробление — это разделение одной экономически связанной закупки на несколько небольших закупок, чтобы применить более простой способ определения поставщика или избежать конкурентной процедуры.
Например, учреждение приобретает один и тот же товар несколькими договорами в течение короткого периода, хотя потребность была известна заранее. Само по себе заключение нескольких договоров еще не доказывает нарушение: разделение может быть объективно обусловлено разными подразделениями, сроками поставки или источниками финансирования. Поэтому необходимо оценивать совокупность обстоятельств.
Меры контроля:

•  анализ одноименных и однородных закупок;
•  сопоставление сроков и предметов договоров;
•  согласование закупок одним ответственным подразделением;
•  письменное обоснование независимости закупок;
•  автоматическое выявление повторяющихся договоров.

ФАС указывает, что дробление единой закупки на множество закупок может использоваться для обхода публичных процедур.

3) Формирование технического задания под конкретного поставщика. Такой риск возникает, когда в документацию включаются характеристики, товарные знаки, размеры или сочетания требований, которым фактически соответствует только один участник.
Примеры:

•  указание уникальной модели без объективной необходимости;
•  включение редкой комбинации характеристик;
•  требование опыта, не связанного с предметом закупки;
•  установление необоснованно короткого срока поставки;
•  описание товара по каталогу конкретной компании.

Меры минимизации:

•  использование функциональных и эксплуатационных характеристик;
•  проверка наличия аналогов на рынке;
•  письменное обоснование каждого нестандартного требования;
•  юридическая и антикоррупционная экспертиза документации;
•  привлечение нескольких специалистов к подготовке задания.

4) Риск при приёмке товаров, работ и услуг. После заключения контракта коррупционный риск не исчезает. Работник, отвечающий за приемку, может подписать документы при неполном объеме, низком качестве или фактическом отсутствии результата.
Возможные нарушения:

•  подписание акта без осмотра;
•  приемка товара, не соответствующего техническому заданию;
•  завышение объема выполненных работ;
•  сокрытие дефектов;
•  согласование оплаты без подтверждающих документов.

Меры контроля:

•  коллегиальная приемка;
•  фото- и видеофиксация;
•  привлечение технического специалиста;
•  выборочная проверка количества и качества;
•  оформление мотивированных замечаний;
•  разделение функций заказчика, приемщика и плательщика.

Минтруд отдельно обращает внимание на необходимость минимизировать ситуации, когда один работник одновременно принимает решение о закупке и контролирует исполнение контракта.

5) Конфликт интересов, который возникает, когда личная заинтересованность работника может повлиять на объективное исполнение им служебных обязанностей.
Примеры:

•  поставщиком является родственник работника;
•  сотрудник учреждения владеет долей в компании-контрагенте;
•  член комиссии работает по совместительству у участника закупки;
•  работник получает подарки или услуги от подрядчика;
•  руководитель принимает решение в пользу организации, которой должен деньги;
•  сотрудник участвует в распределении выплат в пользу близкого человека.

Меры контроля:

•  ежегодное и внеплановое информирование работников о конфликте интересов;
•  письменное уведомление о возникшей заинтересованности;
•  отстранение работника от конкретной процедуры;
•  замена члена комиссии;
•  документирование решения комиссии;
•  проверка сведений о контрагентах и их аффилированности.

Генеральная прокуратура относит закупки к наиболее уязвимым сферам, особенно когда должностные лица участвуют в выборе поставщика, заключении контракта и приемке работ.

Реальные примеры из практики.
Пример № 1:
По материалам прокуратуры Новосибирской области уголовное дело было возбуждено в отношении главного врача и других должностных лиц городской клинической больницы. Лекарственные препараты закупались по завышенной стоимости у аффилированных организаций, интересы которых представлял сын руководителя больницы. Ущерб бюджету превысил 40 млн. руб.
Какие риски показывает этот пример:

•  конфликт интересов руководителя;
•  отсутствие надлежащей проверки поставщиков;
•  зависимость закупок от одного должностного лица;
•  возможное завышение цены;
•  недостаточный контроль за приемкой и оплатой.

Какие меры нужно предусмотреть в карте:

•  обязательное уведомление о родственных и деловых связях;
•  отстранение заинтересованного лица от закупки;
•  проверка конечных владельцев и представителей поставщика;
•  анализ цен по независимым источникам;
•  коллегиальное согласование закупок лекарственных средств.

Пример № 2:
Прокуратура Краснодарского края выявила ситуацию в федеральном казенном учреждении, отвечавшем за строительство и ремонт дорог. Руководитель учреждения заключал контракты в интересах организации, учредитель которой являлся его кредитором и находился с ним в близких отношениях. Для создания преимущества в конкурсную документацию включались требования к товарам, не являвшимся предметом закупки, в результате чего организация стала единственным участником.

В карте такой случай следует отражать сразу по нескольким направлениям:

•  наличие личной заинтересованности руководителя;
•  подготовка ограничивающей документации;
•  отсутствие независимой проверки технического задания;
•  единоличное влияние на закупку;
•  недостаточное раскрытие конфликта интересов.

Эффективные меры:

•  обязательная проверка документации закупочной комиссией;
•  письменное подтверждение отсутствия личной заинтересованности;
•  участие юридической службы;
•  анализ количества потенциальных участников;
•  служебная проверка закупки с единственным участником.

Примеры карты коррупционных рисков для разных видов учреждений.
В школе или колледже карта может включать:

•  распределение мест в группах;
•  приём детей в образовательную организацию;
•  закупку питания;
•  ремонт помещений;
•  сбор добровольных пожертвований;
•  назначение стимулирующих выплат;
•  списание оборудования.

Пример риска: сотрудник предоставляет место в группе ребенку знакомого вне установленной очередности.
Меры: электронная очередность, протокол комиссии, запрет единоличного принятия решения, регистрация обращений родителей.

В медицинских организациях основные риски связаны с:

•  закупкой лекарств и медицинских изделий;
•  направлением на платные услуги;
•  выдачей справок и заключений;
•  формированием очередности;
•  приемкой медицинского оборудования;
•  распределением стимулирующих выплат.

Пример риска: врач направляет пациента в конкретную коммерческую клинику, с которой имеет личную договоренность.
Меры: утвержденные критерии направления, информирование пациентов об альтернативных вариантах, контроль платных услуг, декларирование внешней занятости.

Типичные ошибки при формировании карты коррупционных рисков:

1) Формальный подход. Карта составляется ради отчета и содержит только общие формулировки: «злоупотребление полномочиями», «конфликт интересов», «нарушение законодательства». Такие записи не позволяют понять, где именно требуется контроль.
2) Отсутствие закупочного цикла. Иногда учреждение рассматривает только выбор поставщика, но не анализирует планирование, техническое задание, приемку и оплату. На практике коррупционный риск может возникнуть на любом из этих этапов.
3) Игнорирование малых закупок. Небольшие договоры также могут использоваться для дробления единой потребности или систематического предоставления преимущества одному поставщику.
4) Отсутствие ответственных лиц. В карте необходимо указывать не только меру, но и ответственное подразделение, срок выполнения и способ подтверждения результата.
5) Непроведение актуализации. Карту следует пересматривать при изменении законодательства, структуры учреждения, порядка закупок, состава руководства, выявлении нарушения или появлении нового направления деятельности.

Карта коррупционных рисков является практическим инструментом внутреннего контроля. Она позволяет учреждению заранее определить наиболее уязвимые процессы, распределить ответственность и установить конкретные профилактические меры.

Эффективная карта должна быть:

•  конкретной;
•  связанной с реальными процессами;
•  понятной работникам;
•  основанной на фактических полномочиях;
•  дополненной планом мероприятий;
•  регулярно обновляемой;
•  связанной с внутренним аудитом и обучением.

Главная ценность карты заключается не в самом документе, а в том, что она помогает изменить порядок работы учреждения. Если решение не зависит от одного человека, конфликт интересов своевременно выявляется, закупки проверяются, а приемка подтверждается документами и фактическим осмотром, вероятность коррупционного нарушения существенно снижается.

Источники
1. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
2. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе».
3. Методические рекомендации Минтруда России по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции.
4. Методические рекомендации Минтруда России по выявлению и минимизации коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
5. Минтруд России. Рекомендации по порядку проведения оценки коррупционных рисков в организации.
6. Материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации по вопросам конфликта интересов и коррупционных нарушений. 
7. Материалы правоприменительной практики в сфере закупок и предупреждения конфликта интересов.